政府引導基金，是指由政府設立并按市場化方式運作的政策性基金，其意圖在于借政府資本引導社會資金進入創新創業投資領域，以此提升區域整體創新水平，從而推動區域產業升級和經濟結構轉型。自2002年北京中關村管委會創設國內第一支政府引導基金，即“中關村創業投資引導基金”以來，政府引導基金是推動創投行業發展、帶動區域創新的有力政策工具。自2014年以來，地方政府普遍創設引導基金，使其規模迅速壯大。截至2021年12月，國內共成立1796支政府引導基金，占總風險投資基金數量的3.26%，去年平均每月新設立政府引導基金數量為10支。募集總金額為45956.28億元，占總風險投資基金募集金額的14.61%。

相比于傳統的財政補貼，政府引導基金在扶持中小企業創新創業、彌補市場失靈上具有四個方面的獨特優勢：第一，財政補貼是一次性給予企業，政府并不從中獲取直接回報。而產業引導基金可以使政府的投入，在基金退出時獲得相應的增值收益。第二，政府通過由財政出資設立母基金，再吸納民間資本設立若干子基金去投資企業，因而可以將財政資金放大若干倍，發揮財政資金撬動民間資金的作用。第三，政府對企業的扶持是否起到作用，將直接接受市場的檢驗。只有投資成功，才能獲取增值的收益，因而對政府扶持的決策具有了市場約束，減少了扶持決策的盲目性。第四，通過委托專業的基金管理公司和風險投資專家，在挑選項目時更為專業，同時可以通過參與投資目標公司的日常管理上，利用專業經驗提升企業的績效，提高了政府扶持的專業性。

政府引導基金是按市場化方式運作的政策性基金，然而目前引導基金管理中政府與市場的邊界并不清晰，政府對于引導基金投資決策工作干預過多。較低的市場化運作程度導致財政投入的資金偏離最初預算安排，大大降低了財政資金的使用效率。基金實際管理團隊也因此在市場認知以及專業能力上存在欠缺，其投資理念也和市場化運作的基金團隊存在一定差距。

為了提高政府引導基金的使用效率，我們需要厘清政府參與引導基金治理的邊界，明確政府職能，推動實現政府有為不越位與市場有效共建，減少政府對引導基金不必要的干預。政府應做好基金前期的頂層設計工作，可以在投資方向和投資領域有一定的決策權，但對于具體項目的投資決策，就只需放權給基金管理機構，實現真正的市場化運作。

在基金設立階段明確績效目標，在運行階段進行績效監控，在不同時間節點實施績效評價，在事后有效應用績效評價結果，能在不干預基金投資決策和日常運營的前提下堅守引導基金的投入領域不泛化，有效保障政策目標的實現。績效評價除了綜合評價投資階段政府引導基金的引導效用、政策效果和投資業績外，還包括對基金募資情況、基金投資管理運營效率以及基金退出進程的評價。此外，應對政府引導基金設置不同比例的容錯率，將理念從保本增值逐漸過渡到適當容錯，讓基金管理人真正做到敢于投資。

   （文：馬光榮 中國人民大學國家中小企業研究院研究員、財政金融學院教授）

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