當前，我國經濟正處于轉型期，房地產業(yè)作為我國經濟支柱產業(yè)明顯走弱，是影響我國經濟運行的一個重大風險因素。2023年12月5日，國際信用評級機構穆迪發(fā)布報告將中國主權信用評級展望由“穩(wěn)定”調整為“負面”。其原因主要有三方面：一是地方債務不透明，二是財政收入下降（主要是土地出讓金），三是房地產行業(yè)未能復蘇。

　　2022年以來，我國房地產寬松政策接連推出，但一輪又一輪強力“救市”政策效果并不明顯。2023年7月，中共中央政治局召開會議明確指出“要加大保障性住房建設和供給”“盤活改造各類閑置房產”。對此，或可考慮以推進宅基地制度改革為一大抓手，進一步釋放農村宅基地經濟屬性，為農村閑置房產等再利用提供更多政策便利，由此在惠農便民、助力鄉(xiāng)村振興同時為盤活房地產市場、推動新一輪經濟增長注入新動力。

我國房地產市場正處于轉折點

　　房地產行業(yè)為我國經濟的快速增長作出了巨大貢獻。2003年，我國首次在官方文件中明確房地產業(yè)是國民經濟支柱產業(yè)，此后房地產業(yè)迎來了近20年的高速發(fā)展。在此進程中，伴隨著城鎮(zhèn)化進程快速發(fā)展，在城市買房安居成為許多老一輩農民或農民工對自身及后代的寄托與努力方向，也為我國房地產市場過去數(shù)十年的騰飛創(chuàng)造了大量需求。

　　然而，在疫情沖擊、人口結構發(fā)生重大變化與嚴厲調控政策的合力下，我國房地產市場正面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。近兩年來，我國經濟下行壓力增大，房地產市場經歷了1998年房改以來最慘烈的調整，大面積頭部民營房企爆雷，購房者對房價“只漲不跌”的預期已經消失，各地爛尾樓斷供事件持續(xù)發(fā)酵。據(jù)估算，我國斷供房數(shù)量或已達到350萬套，其背后包含大量在城市買房的農二代、農三代家庭。

　　當前，通過有序調整實現(xiàn)我國房地產市場軟著陸，避免房地產價格大幅下調甚至對經濟增長產生嚴重負面沖擊，已成為我國經濟面臨的一個突出挑戰(zhàn)。對此，2022年底召開的中央經濟工作會議強調，“要確保房地產市場平穩(wěn)發(fā)展”“推動房地產業(yè)向新發(fā)展模式平穩(wěn)過渡”。2023年10月底召開的中央金融工作會議明確了構建房地產發(fā)展新模式的突破點，包括城中村改造、規(guī)劃建設保障性住房、平急兩用基礎設施的“三大工程建設”是構建房地產發(fā)展新模式的重點突破方向。

　　從需求來看，我國房地產市場供求關系發(fā)生重大變化的新形勢下，城鎮(zhèn)化持續(xù)推進仍是我國房地產市場發(fā)展的重要支撐。改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化率從不足20%上升到2022年的65.22%，相較于發(fā)達國家80%的平均水平仍有較大提升空間。據(jù)估算，我國城鎮(zhèn)化率至少要達到75％才能基本穩(wěn)定下來，與現(xiàn)在相比還有10個百分點的提升空間，這必然會帶來一定的城鎮(zhèn)住房需求。

　　在經濟下行期，許多來自農村家庭的已購房者面臨房貸壓力大、收入不穩(wěn)定或失業(yè)危機，年輕的“九零后”“零零后”則可能因就業(yè)壓力大、收入預期低、缺乏父母資金支持等而購房資金不足、購房意愿不高。但對父輩是農民或農民工的“八零后”“九零后”“零零后”來說，其或在城市中出生長大，或因讀書、就業(yè)、結婚等從農村遷往城市，與父輩相比即使在城市中遭遇失敗也有較大概率不會再回到農村。對于這部分人群來說，提升其收入預期和購房意愿是刺激房地產市場需求的一個重要方面。

我國改革開放又到了一個出臺革命性政策的時候

　　改革開放以來，每隔十年左右我國便會有一個重大的改革開放舉措，為我國經濟發(fā)展釋放巨大紅利。1978年12月召開黨的十一屆三中全會，正式建立農村家庭聯(lián)產承包責任制，解放了農村生產力，開啟了中國從短缺經濟向富裕經濟的轉變。1994年城鎮(zhèn)住房制度改革，以城鎮(zhèn)住房商品化、貨幣化帶動了之后持續(xù)多年的房地產市場繁榮，創(chuàng)造了四億中產家庭。2001年中國加入世界貿易組織（WTO），讓整個中國與世界市場緊密聯(lián)系起來，中國由此快速成長為世界第二大經濟體。2013年習近平主席提出“一帶一路”倡議，中國進一步走向世界，深度參與全球治理。

　　到2021年，我國全面建成小康社會，消除了絕對貧困和區(qū)域性整體貧困，8億人口脫貧，中等收入群體達到4億多人，實現(xiàn)共同富裕成為我國新發(fā)展階段重大課題。共同富裕是社會主義的本質要求，是中國式現(xiàn)代化的重要特征。站在經濟效益和社會公平的中長期角度，在脫貧攻堅戰(zhàn)取得全面勝利后，我們要繼續(xù)努力防止出現(xiàn)返貧，進一步提高低收入農民及農民工等群體收入，推進實現(xiàn)共同富裕。

　　據(jù)統(tǒng)計，2022年我國農民工共2.96億人，較2012年增長了11.2%。農民工占鄉(xiāng)村人口的比例明顯提升，2012年為40%，2022年達到60.2%。同時，我們還有1億多農村老年人，900多萬留守兒童。近3億農民工是改革開放的產物，為我國經濟社會快速發(fā)展作出了重要貢獻，但在從農村向城市轉移過程中由于就業(yè)不穩(wěn)定、收入不確定和社會保障匱乏的問題而較難定居城市。對此，國家有必要推動農民工向新市民的轉化，不斷提升農民工群體在中等收入人群中的比重。

　　農村宅基地和住宅是農民的基本生活資料和重要財產。如果20世紀90年代城市住房改革下職工單位分的房子可以買賣，可以產權化，那么農民工在農村的宅基地能不能實現(xiàn)買賣轉化，使他們擁有在城市立足的第一桶金？就此而言，在世界經濟下行、我國經濟面臨轉型背景下，推動農村宅基地制度改革，逐步放寬宅基地流轉將是一個革命性的政策，或可成為拯救房地產市場、激發(fā)中國經濟發(fā)展內部活力的重要助力，并為我國改革開放下一個十年釋放新的發(fā)展紅利。

我國宅基地制度滯后于我國城鄉(xiāng)發(fā)展實際

　　我國宅基地制度是我國農村制度中一項具有特色的制度，即集體所有、成員使用，一戶一宅、限定標準，規(guī)劃管控、無償取得，長期占有、內部流轉。宅基地作為農民居住需求的基本保障，起初禁止外人購買也是為了防止城里人、有錢人擠占農村的土地資源，讓真正有宅基地需求的農村人居無定所。長期以來，宅基地對保障農民基本居住權、維護農村穩(wěn)定，避免我國城鎮(zhèn)化進程中出現(xiàn)大規(guī)模貧民窟發(fā)揮了基礎和關鍵作用。

　　但隨著農村社會人口結構的深刻變化，實踐中面臨許多新情況新問題。例如一戶多宅、超標占地等現(xiàn)象比較突出，我國城鎮(zhèn)化進程中出現(xiàn)“城市與農村建設用地雙雙增加”問題。農業(yè)農村部抽樣調查數(shù)據(jù)顯示，2019年全國農村宅基地閑置率為18.1%。從2000到2016年，我國農村常住人口由8.08億人減少至5.89億人，減少了27.1%，但同期農村宅基地面積反而由2.47億畝擴大為2.98億畝，增加20.6%。有研究者指出，以非交易性為顯著特征的宅基地使用權現(xiàn)行流轉模式制約了宅基地經濟價值的實現(xiàn)，流轉限制過多、退出機制缺失阻隔了農民的致富道路，使農民的財產性收益難以實現(xiàn)，阻滯了農村剩余勞動力的轉移，已成為破除城鄉(xiāng)二元社會結構、推進城鎮(zhèn)化進程的重要障礙。

　　當前，我國絕大多數(shù)農村家庭不再束縛在土地上，農業(yè)收入也已不是農民家庭收入的主要來源。隨著城鎮(zhèn)化進程加快，越來越多的“新市民”基于換取立足城市起步資本等因素的考慮有意將其所擁有的宅基地使用權流轉出去，宅基地使用權轉出需求越來越強烈，所涉及的擬流轉宅基地規(guī)模越來越大。據(jù)自然資源部的不完全統(tǒng)計結果，全國至少有7000萬套農房和3000萬畝宅基地閑置。盡管政策上嚴禁城鎮(zhèn)居民到農村購買住宅，但實際上城鎮(zhèn)居民到農村購地建房屢禁而不止，由此導致的法律糾紛近年來也不勝枚舉。

　　綜上來看，盤活農村閑置宅基地和農房刻不容緩。解決好農村宅基地流轉問題，促進宅基地使用權流轉有助于解決閑置浪費問題，消除隱性流轉問題，維護農民合法權益，同時推動農村經濟發(fā)展，加快新型城鎮(zhèn)化進程。

深化宅基地制度改革已具備一定政策及實踐基礎

　　當前，現(xiàn)行宅基地集體所有權和宅基地使用權分離的農村宅基地制度顯然已不適應我國城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展需求。2015年，中央啟動了包括宅基地制度改革試點在內的農村土地制度三項改革試點，探索完善農民宅基地權益、完善宅基地管理制度的路徑辦法。在總結試點實踐基礎上，2018年中央一號文件創(chuàng)新提出“探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’”的改革思路。所謂宅基地“三權分置”，是指落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，并適度放活宅基地和農民房屋使用權。

　　2019年，中共中央、國務院印發(fā)了《關于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》，提出“穩(wěn)慎改革農村宅基地制度”“建立集體經營性建設用地入市制度”。2020年，中央有關部委在全國104個縣市區(qū)和3個地級市啟動了新一輪農村宅基地制度改革試點，核心是探索宅基地“三權分置”的實現(xiàn)形式。2022年，黨的二十大報告強調，要全面推進鄉(xiāng)村振興，深化農村土地制度改革，賦予農民更加充分的財產權益。從2021年起，中央一號文件連續(xù)三年提到，“穩(wěn)慎推進農村宅基地制度改革試點”，強調切實摸清底數(shù)，加快房地一體宅基地確權登記頒證，加強規(guī)范管理，妥善化解歷史遺留問題，探索宅基地“三權分置”有效實現(xiàn)形式。

　　這些政策基調及改革舉措說明，農村集體建設用地入市、農民宅基地使用權的流轉、抵押、自愿有償退出、有償使用等問題都在探索解決之中。從許多地方的試點實踐來看，農村宅基地改革是融通城鄉(xiāng)要素的突破口，也是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關鍵步驟。

　　2023年4月25日，自然資源部宣布我國全面實現(xiàn)不動產統(tǒng)一登記。這意味著經過十年努力，從分散到統(tǒng)一，從城市房屋到農村宅基地，從不動產到自然資源，覆蓋所有國土空間，涵蓋所有不動產物權的不動產統(tǒng)一登記制度全面建立。

　　這不僅有助于保護人民群眾的重大財產權，還可以保障交易安全，降低政府治理成本，也為我國實現(xiàn)宅基地入市買賣流轉及適時出臺房產稅奠定了基礎。

推進宅基地制度改革可為拯救房地產注入新動力

　　加快構建新發(fā)展格局，是黨的二十大提出的一項戰(zhàn)略任務。構建以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，要求我們全面推進城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調發(fā)展，提高國內大循環(huán)的覆蓋面。2023年1月31日，習近平總書記在主持中央政治局第二次集體學習時指出，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村作為消費市場和要素市場的重要作用，全面推進鄉(xiāng)村振興，推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，增強城鄉(xiāng)經濟聯(lián)系，暢通城鄉(xiāng)經濟循環(huán)。

　　通過改革盤活農村閑置宅基地及農宅，可大力推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展并以城鄉(xiāng)融合帶動鄉(xiāng)村振興，激發(fā)新的增長空間與發(fā)展?jié)摿Α１P活農村閑置宅基地及農宅流轉，一方面可為城市居民下鄉(xiāng)養(yǎng)老、休閑旅游、發(fā)展鄉(xiāng)村經濟等提供政策保障與便利，為提振鄉(xiāng)村振興注入資金流、人才流、信息流、技術流、物資流等；另一方面，傾向在城市生活的農二代、農三代或老一輩農民通過農村閑置宅基地及住宅、耕地等獲得資產性收益，并將一部分收益用于償還房貸、購買或置換房屋等，可一定程度減輕其經濟負擔，提升其在城市購房安居的信心和概率，并為房地產市場注入新動力，助力房地產市場平穩(wěn)健康發(fā)展。

　　在此基礎上，保持房價基本穩(wěn)定、催生新一輪房地產市場繁榮，有助于我國適時推出房產稅，緩解地方政府土地財政收入大幅下降之下的財政壓力，并為地方政府提供新的可觀而穩(wěn)定的稅收來源，為我國經濟增長提供長期支撐。有不少觀點認為，在“存量房”時代，房地產稅可能會替代土地財政成為地方政府的主要稅收來源。當前，我國全面實現(xiàn)不動產統(tǒng)一登記為全面充分掌握房地產信息和科學決策提供了基礎，也為存量房地產稅的征收提供了條件。

　　當然，對于政策放寬過程中可能出現(xiàn)的侵害農民、農村或農業(yè)發(fā)展利益現(xiàn)象，則可結合相關研究及政策試點改革實踐情況不斷完善政策細則，加強相關數(shù)字化建設與治理，嚴加規(guī)范及監(jiān)管核查。【作者：王輝耀，全球化智庫（CCG）理事長】

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