黨的二十屆三中全會對深化國資國企改革進一步作出重大部署，這是以習近平同志為核心的黨中央著眼于全面推進中國式現代化、實現第二個百年奮斗目標作出的重要戰略安排。習近平總書記強調，國有企業要搞好就一定要改革，抱殘守缺不行，改革能成功，就能變成現代企業。

　　一、目前國有資本經營預算存在的主要問題。2023年11月7日，中央全面深化改革委員會第三次會議審議通過了《關于進一步完善國有資本經營預算制度的意見》。習近平在主持會議時指出，“國有資本經營預算是國家預算體系的重要組成部分，要完善國有資本經營預算制度，擴大實施范圍，強化功能作用，健全收支管理，提升資金效能。”會議強調，預算工作體現黨和國家意志，要堅持和加強黨的領導，發揮集中力量辦大事的體制優勢，聚焦推進國有經濟布局優化和結構調整，推動國有資本向關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域集中，向關系國計民生的公共服務、應急能力、公益性領域等集中，向前瞻性戰略性新興產業集中，更好服務構建新發展格局、推動高質量發展。2022年，我國中央企業資產總額109.4萬億元，國有資本權益21.8萬億元，地方國有企業資產總額230.1萬億元，國有資本權益72.9萬億元，全國國有企業資產總額339.5萬億元，國有資本權益94.7萬億元；全國國有金融資本權益27.6萬億元，金融企業資產總額400.9萬億元；全國行政事業性國有資產總額59.8萬億元，凈資產47.4萬億元。以上三方面資產合計800萬億，權益及凈資產合計170萬億，這是一筆巨大的國家財力，也是國有資本經營的堅實基礎。盡管近年來我國國有資本經營預算規模不斷壯大，國有資本經營預算的相關制度也得到不斷完善，國有資本經營預算不斷得以規范，但目前我國國有資本經營預算依然存在著諸多問題。

　　一是國有資本收益上繳比例偏低。從2022年的數據來看，國有全資企業稅后利潤的收取比例都沒有達到30%，煙草行業最高也只有25%，石油石化、電力、煤炭等行業為20%，鋼鐵、機械等行業為15%，轉制科研院所、中央部門所屬企業、軍工企業等為10%，其他還有部分政策性企業免于上繳收益。

　　二是國有資本經營預算收入來源結構比較單一不均衡，表現為主要以利潤收入為主要來源。2022年中央國有資本經營收入決算數為2343.31億元，利潤收入決算數為1744.64億元，占比74.5%，其他的股利、股息收入、產權轉讓收入、清算收入等合計占比約25%。從地方國有資本經營預算收入來看，也同樣如此。2021年全年地方國有資本經營收入2226.66億元，利潤收入決算數1547.20億元，利潤收入占比69.5%，股利股息收入356.13億元占比16%，產權轉讓收入485.33億元占比21.8%。

　　三是從國有資本經營預算支出來看，支出結構不盡合理，直接的民生類支出依然偏低。2022年中央國有資本經營預算本級支出決算數為1661.02億元，其中補充社保基金支出100億元，解決歷史遺留問題及改革成本支出69.78億元，公益性設施投資支出1.15億元，生態環境保護支出20.24億元，支持科技進步支出2.15億元，國有經濟結構調整支出394.45億元，保障國家經濟安全支出23.86億元。此外，一些地方國有資本經營預算項目支出中用作支付財務總監、專職監事、外部董事薪酬等也占了相當比例。

　　四是國有資本經營預算準確度不高，預決算偏離度較大。從2021年地方國有資本經營預算收入看，利潤收入的預決算偏離度為44.7%。其中石化企業的利潤收入預算數為0.06億元，決算數為50.75億元，預決算偏離度最大；有色冶金采掘業利潤收入預決算偏離度為211.8%；鋼鐵企業利潤收入預決算偏離度為135.5%；化工企業預決算偏離度為123.3%；投資服務企業利潤收入預決算偏離度為135.9%。從支出看，國有企業資本金注入的預決算偏離度為163.6%，其他國有企業資本金注入支出偏離度為247.7%。解決歷史遺留問題和改革成本支出預算中決算數為預算數的54.1%，對國有企業政策性補貼支出決算數為預算數的89.8%。

　　五是中央國有資本經營預算收入增長速度低于地方國有資本經營收入增速，還需進一步提高。地方國有資本預算收入從2014年613億元增加到2019年2324億元，到2022年的3345.29億元，翻了兩番多，表現出較快上升趨勢，而中央國有資本經營收入增長趨勢近年來表現相對不穩定，2014年為1426億元，2017年下降達到1244億元，2022年達到了2343.31億元，中央國有經營預算收入增長不足一番，遠低于地方國有資本經營預算收入增長幅度，增長空間還有待進一步提升。

　　六是國有資本經營預算覆蓋范圍不夠全面。2015年發布的《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》（中發〔2015〕22號）進一步明確提出，“以管資本為主推進經營性國有資產集中統一監管。穩步將黨政機關、事業單位所屬企業的國有資本納入經營性國有資產集中統一監管體系，具備條件的進入國有資本投資、運營公司。”“建立覆蓋全部國有企業、分級管理的國有資本經營預算管理制度。”從目前情況來看，中央黨政機關和事業單位所屬企業國有資本、金融企業國有資本等尚未納入經營預算，一些縣級地方國有資本經營預算工作也尚未開展起來。

　　除了以上問題外，還存在著國有資本經營預算績效不高、國有資本經營預算監督不夠充分、國有資本經營預算收支分類和科目不夠細化等問題。

　　二、進一步壯大國有資本預算，優化收支結構，健全收支管理，提高收益上繳比例，擴大實施范圍，強化功能作用，提升資金效能，完善國有資本經營預算制度。優化國有資本經營預算收支結構。當前國有資本經營預算收入一方面要以利潤為主，保持利潤的穩定增長，同時也要加強其他的產權轉讓收入、股利股息收入、清算收入等的管理，盡量減少跑冒漏滴現象。支出方面，進一步增加社保方面的劃轉支出、生態基礎設施支出；進一步優化國有資本金注入支出，增加對國計民生、國家發展戰略性產業的扶持性支出；適度增加國有企業改革發展成本支出；嚴格約束“其他國有資本經營預算項目支出”中用于支付財務總監、專職監事和外部董事等的薪酬支出等。

　　進一步提高國有資本收益上繳比例。2003年我國國企全面脫困后，國有企業上繳收益金的比例多年來只有5%，2013年11月，黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“完善國有資本經營預算制度，提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提高到30%”。目前只有少部分地方國有資本收益上繳率達到了30%。從2022年中央國有資本的情況看，煙草行業最高也只有25%。未來應該將收益上繳比例逐步提高到50%到80%，用以壯大一般公共預算，夯實國家治理的經濟基礎。

　　進一步擴大國有資本經營預算的管理范圍。一是要嚴格落實《企業國有資產產權登記管理辦法》（國務院令第192號）規定，將全部中央企業和各級地方企業涉及的獨資、合資、合作、控股、參股等不同方式的國家所有的資產資本進行逐一清查登記，納入國家資本經營預算管理；二是嚴格落實《行政事業性國有資產管理條例》（國務院令第738號）的有關資產管理和預算管理規定，對各類行政事業單位（包括黨政軍、公檢法、政協、人大）等所擁有和涉及的具有經營性質的或者閑置的國有資產及資本進行全面清查登記，納入國有資本經營預算；三是將全部金融類企業的國有資產和資本納入國有資本經營預算管理。形成一個覆蓋全部國有企業、分級管理的國有資本經營預算制度和收益分享制度。

　　明確國有資本經營預算的特殊地位，充分發揮其發展經濟和保障民生的雙重功能。根據國民經濟發展的總體戰略和區域經濟發展戰略，明確各級國有資本支出項目的投資重點和方向，發揮國有資本經營預算在科技創新、生態環境建設等方面的引領作用，通過國有資本經營預算安排相應的投資性支出進行控股參股等方式的合作經營引導經濟結構的合理化調整，同時避免和一般公共預算中的公益性投資支出項目發生重復，盡量提高國有資本的回報率。

　　健全國有資本經營預算收支管理，加強績效評價，提高資金效能。國有資本經營預算是對國有資本收益和支出作出安排的預算管理。收入方面要將各類收入全部納入部門或單位預算管理，堅持先有預算后有支出的原則，沒有預算的不得安排支出；各個部門和單位要加強對下屬單位的非財政撥款收入管理，嚴禁私自開立預算外賬戶，真實核算反映非財政撥款收入情況；行政事業單位國有資產的出租收入、處置收入等要及時納入單位預算并按規定上繳國庫；各行政事業單位要及時盤活各類存量資產，利用好財政存量資金，形成良好的結余資金回收使用機制，積極推進建立公物倉制度，減少資金浪費。

　　支出方面，各級國有資本經營預算支出要堅持量入為出，根據企業主業和輔業實際需要合理安排預算支出，在項目投資支出方面要加強可行性論證，并做好項目績效目標預算，嚴格按照項目進度安排資金支出。加強對國有資本經營各項預算支出（資本性支出、費用性支出和其他支出）的績效評價，建立多層級多元化的支出績效評價標準和系統，合理確定經濟效益、社會效益、生態效益不同目標的指標權重，做好國有資本經營預算編制、執行和調整、決算全過程管理。同時還要及時公開項目建設和資金使用情況，加強人大、財政、審計部門和第三方以及社會公眾監督，強化評價結果運用，以全方位的監督和科學的績效評價體系提升國有資本預算資金的使用效能。

　　三、聚焦推進國有經濟布局優化和結構調整，明確國有資本的職能定位，優化國有資本預算支出范圍，更好服務構建新發展格局、推動高質量發展。當前我國正面臨著前所未有的復雜的國際政治經濟形勢，我國經濟發展也迎來了前所未有的各種挑戰和困難，構建新發展格局、推動高質量發展成為我國破解系列難題的關鍵舉措。國有經濟和國有資本一直是我國國民經濟發展的中堅力量，在經濟發展和社會穩定中發揮著中流砥柱的作用。未來我國一方面要繼續做大做強做優國有經濟，不斷壯大國有資本。另一方面更要充分運用國有資本的強大力量，在構建新發展格局和推動高質量發展中承擔挑大梁和壓艙石的角色。

　　要明確國有資本的職能定位，分清主業和輔業，把國有資本投資主要集中在關系國計民生、國家安全的重要行業和關鍵領域，如新型信息基礎設施、新能源基礎設施、生態基礎設施、航空航天基礎設施等領域。

　　國有資本要在新興產業領域發揮引領帶動作用，通過國有資本經營預算安排更多的資金，以獨資、合資、參股、控股、政策性補助等多種方式推進新興產業的發展。

　　國有資本要在基本公共服務水平的提高方面發揮更大作用，通過加大國有資本經營預算和一般公共預算的統籌，加大公益性投資項目建設等，提升我國基本公共服務能力和水平的提高。

　　國有資本要積極參與國際經濟循環，為國內經濟發展拓展國際市場，開辟國外原料市場，促進“一帶一路”和“海上絲綢之路”建設，進而推動我國國內國際雙循環新發展格局建設。

　　要不斷推進國有資本經營預算管理改革，科學編制國有資本預算并嚴格其預算執行過程管理，加強國有資本經營預算績效評價及結果運用，強化國有資本經營預算的全方位的監督，加強其收支管理并嚴肅責任追究，從根本上完善國有資本經營預算管理制度。

　　總之，未來我國國有資本要堅持有進有退、有所為、有所不為的原則，在國民經濟和社會發展中進一步明確自身的功能定位，擴大和優化國有資本預算支出的規模和結構，集中國有資本的財力優勢推動我國經濟結構升級，提升公共服務水平，促進構建新發展格局和高質量發展目標的實現。（作者：鄢杰，中國人民大學長江經濟帶研究院研究員、西南財經大學財稅學院博士生導師）

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